The European Union legislative process is  far from being the simplest  and the most transparent system ofregulation known in the international society. The existence of an almost absolute owner of the right of legislativeinitiative,  the  European  Commission,  and  the  existence  of  two  institutions  which  jointly  exercise  legislativefunctions, the Council and the European Parliament, often generates an excessive bureaucratic process, which iscontrary to the principle of standard living of the Union, with simple procedures in the interest of the Europeancitizens.  The efforts to  simplify  the European legislation are significant,  and the principles  of  subsidiarity  andproportionality are constantly taken into consideration, coupled with the smart regulation procedure.The article analyzes the socio-political context, the provisions from the applicable Union treaties, the practicalaspects of the smart regulation concept and the comparative aspects of the principle of subsidiarity.

Keywords: subsidiarity, the European Commission, smart regulation, the national parliaments

Noțiuni introductive

Procesul legislativ european este departe de a fi cel mai simplu și transparent sistem de legiferare cunoscut la nivelul societății internaționale. Existența unui deținător aproape absolut al dreptului de inițiativă, Comisia Europeană[1], existența competenței de legiferare la două instituții, Consiliul și Parlamentul european[2], generează de multe ori un proces birocratic excesiv, care vine în contradicție cu principiul standard de existență a Uniunii, acela de a simplifica procedurile, în interesul cetățenilor europeni.

Realitățile socio-politice din interiorul și din imediata vecinătate a Uniunii Europene reprezintă alte teme care trebuie avute în vedere atunci când se discută despre simplificarea procedurilor de legiferare, de scăderea costurilor și de schimbarea stilului legislativ. Creșterea doctrinei eurosceptice, rezultatele îngrijorătoare realizate de partidele extremiste în statele lor (Grecia, Franța, Marea Britanie, Spania, Olanda) pot fi analizate și din perspectiva scăderii încrederii în instituțiile europene și în modalitatea acestora de a impune reguli. Existența unor focare de conflict la limita teritorială a Uniunii generează îngrijorare, dar și nedumerire. Pe de o parte, Comisia Europeană are un vicepreședinte, Înalt reprezentant pentru politică externă și de securitate, Parlametul european are o comisie de politică externă, iar pe de altă parte negocierile privind încheierea unor acorduri de pace se face nu de către Uniune, așa cum era de așteptat, ci de către președintele Franței și de cancelarul Germaniei. Tradusă într-o formulă de comunicare extremă, am putea crede că nici liderii statelor fondatoare ale Comunităților, implicit ale Uniunii, nu mai cred în capacitatea de reacție a instituțiilor unionale. Cu toate acestea, eforturile de a se simplifica legislația europeneană sunt semnificative, iar aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității sunt avute constant în atenție.

Prevederi din Tratat aplicabile

Introdus pentru prima oară în Tratatul de la Maastricht, principiul subsidiarității a fost dezvoltat și explicat prin Tratatele de la Amsterdam, respectiv Tratatul de la Lisabona. Chiar dacă apariția lui nu este specifică dreptului Uniunii Europene[3], acesta are menirea de a regla un conflict de putere între tentația reglementării centrale, europene, regionale și locale. Principiul poate fi pus în aplicare dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: să nu existe o delegare de competență legislativă exclusivă în favoarea Uniunii, să existe competențe și reglementări anterioare la diverse nivele și paliere de putere națională sau unională, obiectivele avute în vedere să nu poată fi satisfăcute corespunzător l nivel național, iar o acțiune realizată la nivelul uniunii să satisfacă în măsură mai mare interesul general și particular.

Tratatele încheiate în 2007 la Lisabona, intrate în vigoare în 2009, au anexate Protocolul privind rolul parlamentelor naționale în Uniunea Europeană (protocolul nr. 1) și Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității (Protocolul nr. 2). Acestea reglementează, pe de o parte, modul în care sunt implicate instituțiile naționale în procesul de elaborare a legislației[4], iar pe de altă parte modul în care dispozițiile art. 5 din TUE sunt puse în aplicare. Elaborarea legislației europene este un proces complex, în care este esențial rolul de co-actori în procedură, fiind evident că legislația europeană și legislațiile naționale ale celor 28 de state membre nu se vor transforma într-un singur sistem legislativ[5]. Colaborarea între instituțiile interesate este astfel semnificativă pentru a se elimina paralelismele legislative și pentru a se estompa tentațiile de suprareglementare. Chiar dacă unele competențe sunt cedate de către state Uniunii Europene, nu se poate ignora faptul că în procesul legislativ european reprezentanții statelor, membri la nivel ministerial ai Consiliului, au un rol fundamental în aprobarea legislației. Curțile de justiției, la diferitele lor nivele de competență, au un rol la fel de important în procesul de emitere, aplicare și interpretare a actelor legislative europene.

Protocolul nr. 2 stipulează faptul că, în cazul în care parlamentele naţionale consideră că o iniţiativă legislativă propusă de Comisie nu corespunde principiului subsidiarităţii[6] sau legislaţiei naţionale (dacă domeniul de legiferare nu este trecut în competența Uniunii), ele au capacitatea de a-și exprima dezacordul. În cadrul procedurii edictate, fiecare parlament naţional are dreptul la două voturi (în cazul în care există două camere acestea au dreptul la câte un vot). Dacă majoritatea voturilor exprimate de către instituțiile parlamentare din state este în dezacord cu propunerea formulată, (un sfert din numărul de voturi alocate lor dacă este vizată politica în domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei, o treime din numărul de voturi în cazul invocării principiului subsidiarităţii, majoritate simplă în alte cazuri), este necesară reanalizarea propunerii de către instituțiile europene.

Protocoalele la Tratatul de la Lisabona privind rolul parlamentelor naţionale în Uniunea Europeană şi privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii reglementează, pentru prima oară, modul în care se poate exercita controlul respectării principiului subsidiarității.

Comisia, în calitate de inițiator al actului legislativ, are obligația de a motiva proiectul raportat la respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității, inclusiv prin întocmirea unei fișe de însoțire a proiectului, din care să reiasă impactul financiar estimat, indicatori calitativi și cantitativi care să determine convingerea că rezultatele acțiunii vor avea un mai mare grad de succes prin legiferare la nivelul Uniunii.

Parlamentele naţionale au obţinut pentru prima dată posibilitatea de a examina un proiect legislativ din punctul de vedere al respectării principiului subsidiarităţii, atunci când îşi exprimă votul o treime dintre parlamente (procedura „cartonaşului galben”). În acest caz, Comisia trebuie să discute din nou propunerea legislativă şi să adopte o poziție privind susţinerea, în continuare, a proiectului de act legislativ ordinar, dacă va imbunătăți propunerea sau dacă o va retrage.

Acest drept a fost completat cu posibilitatea de a respinge un proiect legislativ cu o majoritate simplă  de voturi din partea parlamentelor naţionale şi o majoritate de voturi în Parlamentul European sau cu o majoritate de 55% dintre membrii Consiliului (procedura „cartonaşului roşu”).

Puterea parlamentelor naţionale de a proteja principiul subsidiarităţii este întărită şi prin posibilitatea oferită statelor membre de a promova, în numele acestora, recursuri în faţa Curţii de Justiţie în legătură cu orice act legislativ  european care nu respectă acest principiu (art. 8 din Protocolul nr. 2 anexat Tratatului de la Lisabona).

O altă prevedere nouă a protocoalelor este că instituţiile Uniunii vor avea obligația de a notifica parlamentelor naţionale toate propunerile legislative făcute la nivel european, iar acestea vor avea 8 săptămâni termen pentru a analiza, pentru a se exprima și pentru a prezenta eventuale comentarii la aceste propuneri. Toate aceste etape sunt menite a răspunde unui concept amplu dezbătut în jurisprudența, acela de problemă a calității legislației europene. O observație în acest sens este și că este dificil a da substanță noțiunii de calitate a legislației prin raportare fie la o privire de ansamblu asupra legislației, fie din perspectiva unui parlament național care să pregătească implementarea respectivului act, fie prin prisma instanței de judecată care trebuie să îl aplice[7].

Aspecte practice privind noțiunea de smart regulation

Într-o Europă în care lucrurile evoluează cu viteză, așa cum recunoștea președintele Comisiei[8], pentru a face față provocărilor este necesar a se privi cu atenție atât în interiorul legislației cât și al politicilor publice, astfel încât să poată fi adaptată viteza de reglemetare la necesitățile reale ale economiei, la progresele tehnologice și la interesul cetățenilor. Criza economică în care s-au aflat economiile statelor membre începând din anul 2007 au generat convingerea că împotriva crizelor economice nu se poate lupta cu declarații de bune intenții și cu luări de poziție, ci cu măsuri economice, monetare și financiare legiferate uniform, flexibil și fără costuri financiare suplimentare. Administrația trebuie să fie flexibilă, eficientă și focusată pe rezolvarea problemelor cetățenilor. Intenția declarată a reglementării și a legiferării, indiferent că se realizează la nivel național sau european, este de a maximiza beneficiile pentru particulari și pentru companii și de a minimiza efectele adverse și pierderile colaterale.

O problemă delicată o reprezintă excesul de birocrație, acuză adesea adusă instituțiilor europene. Într-o Europă în care cele patru libertăți de circulație sunt vitale pentru piața unică, iar teritoriul vamal unic reprezintă zona de protecție internă, încă din anul 2002 Comisia a propus un plan de reducere a “red tape”(birocrației), pentru a da calitate legislației și pentru a da certitudine consumatorilor.

Smart regulation presupune următoarele operațiuni: analiza impactului măsurii care se propune (o analiză de impact care presupune aspecte calitative, de genul impactului asupra mediului înconjurător, dar și cantitative, de genul reducerii consumului de hârtie și reducerii costurilor administrative), comunicarea publică a propunerii de act legislativ, nu doar prin afișare pe pagina web a instituției, ci și prin chestionarea organizațiilor interesate și a cetățenilor, prin realizarea de cărți albe sau de cărți verzi. Simplificarea reprezintă o altă operațiune de smart regulation. În peste 50 de ani de reglementare, multe din actele legislative ale Uniunii sunt dificil de urmărit de un cetățean fără cunoștințe juridice, multe din modificări fac trimitere la documente care la rândul lor intervin într-un text preexistent. O primă inițiativă a Comisiei a fost aceea de a interveni în aproximativ 200 de acte legislative derivate, pentru a le aduce la zi, pentru a fi mai ușor de înțeles și de aplicat. Totodată, abrogarea unor acte normative lovite de caducitate sau inoperabile a reprezentat o operațiune de simplificare a legislației.Analiza cost- eficiență, aplicarea principiului de a face același lucru, dar într-un mod mult mai simplu, căutarea de alternative mai puțin birocratice și mai puțin costisitoare reprezintă operațiuni de tehnică legislativă și de oportunitate pe care instituțiile europene le au în vedere în momentul în care apare o nouă intervenție legislativă.

Implicarea tuturor actorilor implicați reprezintă o soluție care va determina o legislație mai prietenoasă (user friendly) pentru cetățeni. În acest scop, Comisia a generat o acțiune, cunoscută ca REFIT[9] (European Commission’s Regulatory Fitness and Performance programme). Se urmărește asfel scăderea birocrației generată de procesul legislativ și realizarea unei administrații mai eficiente, inclusiv prin simplificarea regulilor specifice domeniului economic. Simplificarea pote îmbrăca una din următoarele forme:

1. Modificarea legislației existente, prin codificare (toate intervențiile legislative asupra unui act în decursul timpului să fie încorporate într-un singur act, redus ca volum și complexitate), abrogarea textelor sau a actelor care nu mai au relevanță, intervenții și modificări pentru a ține actul legislativ în acord cu cerințele actuale;
2. Edictarea de reguli aplicabile direct, pentru a face inoperabilă intervenția cu măsuri legislative a statelor, posibilitate ce ar diminua birocrația și reglementarea excedentară și neuniformă la nivelul statelor;
3. Introducerea de acorduri voluntare și de coduri de conduită între companii private, fără a fi necesară reglementarea legislativă detaliată.

Introducerea așa numitelor road map (foi de parcurs) contribuie la predictibilitatea reglementării și la posibilitatea formulării de observații și amendamente. Acestea cuprind inițiativele legislative avute în vedere de Comisie, actele nelegislative pe care intenționează a le prezenta public (cărți albe, ghiduri de acorduri economice internaționale, fișe de asistență, rapoarte financiare detaliate) și măsuri de punere în aplicare a actelor legislative, precum și adoptarea de acte legislative delegate.

Implicarea celorlalte instituții europene în procesul de smart regulation este esențială pentru atingerea obiectivelor fixate. În ultima poziție exprimată, Consiliul detaliază modul în care va fi afectată pozitiv competitivitatea economică prin introducerea unor proceduri de smart regulation[10].

Raportul anual prezentat de Comisie privind principiile subsidiarității și proporționalității

În fiecare an, în conformitate cu articolul 9 din Protocolul nr. 2, Comisia realizează un raport analitic referitor la modul în care au fost implementate principiile subsidiarității și proporționalității. Acest raport este corelat, de cele mai multe ori cu raportul privind relația cu parlamentele naționale în elaborarea și implementarea legislației.

Raportul prezentat de Comisie în 2014[11] prezintă situația existentă la nivelul anului 2013 și aduce în atenție câteva comparații cu situațiile existente în anii anteriori. Comisia intervine, atunci când propune inițiative legislative sau politici publice, în concordanță cu cele două principii, ținând cont, în același timp, de pregătirea deciziei, în acord cu regulile de smart regulation. Verificarea necesității și oportunității reglementării la nivel european este realizată anterior realizării foii de parcurs și a consultării opiniei publice. Realizarea unei verificări de către Comisia pentru evaluarea impactului (Impact Assesstment Board) a determinat în anul 2013 142 de opinii într-un număr de 92 de cauze prezentate.

În anul 2013 a avut loc o creștere a numărului avizelor motivate emise de către Parlamentele naționale comparativ cu anii anteriori, cele 88 de avize, exprimate pentru un mămăr de 36 de inițiative ale Comisiei, reprezentând o creștere procentuală de 25% față de anul precedent. Dintre acestea, cele mai multe au fost emise de Parlamentul suedez (9), timp în care cele două camere ale Parlamentului român au exprimat 5 avize motivate. Cele mai multe avize, 13, au fost emise raportat la intenția Comisiei de a reglementa Biroul Procurorului Public European. Dealtfel, această inițiativă a fost avertizată cu procedura cartonașului galben.

În 17 iulie 1013 Comisia a adoptat propunerea privind legiferarea procurorului european[12], cu rol preponderent în investigarea fraudelor care afectează interesele financiare ale Uniunii. Consultate, parlamentele naționale au emis 13 avize motivate[13], fiind exprimate 18 voturi dintr-un număr maxim de 56 posibile. Având în vedere că potrivit dispozițiilor art.7 alin.(2) din Protocolul nr. 2 pentru blocarea procedurii erau necesare 14 voturi exprimate, Comisia a constatat că trebuie să reanalizeze propunerea sub aspectul conformității cu principiul subsidiarității. Char dacă comentariile statelor nu puneau în discuție explicit subsidiaritatea, elementele asupra cărora insistau aveau în vedere mecanisme specifice acesteia.

Parlamentul european, în acord cu dospozițiile art. 225 TFUE și-a consolidat practica de a prezenta rapoarte, în anul 2013 fiind finalizate 5 documente care vizează: mai buna guvernare în piața unică, combaterea violenței împotriva femeii, aplicarea principiului de plată egală la muncă egală între femei și bărbați, statutul societății mutuale europene, reguli de procedură transfrontalieră la companii.

În 2013 Comitetul Regiunilor a adoptat și implementat primul program de lucru privind subsidiaritatea care a cuprins cinci teme de interes selectate din propunerile Comisiei.

Concluzii

Respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității reprezintă preocupări la nivelul instituțiilor Uniunii europene, dar și la nivelul statelor membre. Creșterea interesului național, exprimată prin avizele motivate și prin utilizarea procedurii de cartonaș galben va determina o mai atentă abordare a legiferării la nivel european. Europa birocrației, a celor peste 10.000 de acte legislative peste care se așterne uitarea, trebuie să lase loc unei administrații axate pe nevoile cetățeanului, pe creșterea competitivității economice, pe reglementare suplă, ușor de înțeles și de urmărit.

O mai bună legiferare este o legiferare inteligentă, pe care cetățenii și instituțiile o acceptă pentru că sunt convinși că doar prin inițiativa europeană se poate ajunge la nivelul optim de satisfacere a nevoilor și intereselor cetățenilor și statelor.

Această lucrare a fost finanţată din contractul POSDRU/159/1.5/S/141699, proiect strategic ID 141699,  cofinanţat  din  Fondul  Social  European,  prin  Programul  Operaţional  SectorialDezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013.

*Conf. Univ. Dr., decan al Facultății de Drept, Universitatea Titu Maiorescu

**asist. Univ. Drd., Facultatea de Drept, Universitatea Titu Maiorescu

[1] Art. 17, alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) prevede că actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția situației explicit prevăzută de tratate.

[2] Atât art. 14, alin. (1), cât și art. 16 alin. (1) din TUE statuează că Parlamentul și Consiliul au atribuții legislative, pe care le exercită împreună.

[3] G. Fabian, Drept instituțional al Uniunii Europene, Editura Hamangiu, 2012, p.62

[4] Pentru a se vedea modul în care parlamentele naționale se implică în adoptarea actelor normative europene a se vedea G.L.Ispas, Rolul parlamentelor naţionale în construcţia Uniunii Europene, în revista Dreptul, nr. 7 din 2011

[5] E. Hirsch Ballin, L. Senden, Co-actorship in the Developement of European law-making, TCM Asser Press, Haga, 2007, p.10 și urm.

[6] A se vedea şi dispoziţiile art. 6-art.8 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, (protocolul nr. 2) anexat Tratatului de la Lisabona

[7] E. Hirsch Ballin, op. cit, p.29

[8] http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/documents/brochure/brochure_en.pdf, citat în data de 19.02.2015

[9] http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm, citat în data de 20.02.2015

[10] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/intm/146029.pdf, citat în data de 20.02.2015

[11] http://ec.europa.eu/smart-regulation/docs/com2014_368_en.pdf, citat în data de 21.02.2015

[12] COM(2013) 534 final

[13] CY Vouli ton Antiprosopon (2 voturi), CZ Senát (1 vot), FR Sénat (1 vot), HU Országgyűlés (2 voturi), IE

Houses of the Oireachtas (ambele camere -2 voturi), MT Kamra tad-Deputati (2 voturi), RO Camera

Deputaților (1 vot), SI Državni zbor (1 vot), SE Riksdag (2 voturi), NL Eerste Kamer (1 vot), NL Tweede

Kamer (1 vot), UK House of Commons (1 vot) și UK House of Lords (1 vot).